Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1179/22

Parametry zabudowy ustalone na zasadzie odstępstw od zasad ogólnych

Zgodnie z tezą Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1179/22 odnośnie interpretacji jakie są uwarunkowania odnośnie parametrów zabudowy wykraczających poza zasady ogólne - analiza urbanistyczna - „Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczają odstępstwa od reguł ogólnych, przy czym z rozporządzenia tego expressis verbis wynika, że dopuszczalność ich zastosowania została uzależniona od wyników analizy urbanistycznej. Treść analizy w zakresie uzasadnienia odstępstwa powinna być przy tym na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy wartość wskaźnika odbiegająca od wartości ustalonej na zasadach ogólnych będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym. Dopuszczenie wyjątku powinno stanowić wynik analizy uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku urbanistycznego w całym obszarze analizowanym.”

Wyrok został wydany w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Sp. z o.o. w K. od wyroku WSA w Kielcach z 5.1.2022 r., o sygn. akt II SA/Ke 941/21, w sprawie ze sprzeciwu Skarżącej od decyzji SKO w Kielcach z listopada 2021 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 28 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej oddalił skargę kasacyjną.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na kanwie następującego stanu faktycznego i prawnego: Wyrokiem z dnia 5 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 941/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił sprzeciw (...) sp. z o.o. w K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia (...) listopada 2021 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Sąd pierwszej instancji za prawidłowe uznał stanowisko organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie zastosowanie powinien znaleźć art. 138 § 2 KPA. W ocenie Sądu, rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że organ pierwszej instancji nie dokonał analizy porównawczej ustalonej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wnioskowanej inwestycji w aspekcie zachowania ładu przestrzennego; ustalając geometrię dachu nie wskazał wartości liczbowej kalenicy dachu, zaś wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz szerokość elewacji frontowej wyznaczył w maksymalnych wartościach, bez należytego uzasadnienia zastosowania odstępstwa od zasady ogólnej uwzględnienia średniej wartości występującej w obszarze analizowanym.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła (...) sp. z o.o. w K. (dalej: skarżąca), zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie szeregu przepisów prawa, zarówno procesowego jak i materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a to z następujących przyczyn:

Zgodnie z art. 182 § 2a PostAdmU skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji jest rozpoznawana na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu wskazano, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Stosownie do powyższej regulacji Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Zasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151a § 2 PostAdmU w zw. z art. 64e PostAdmU w związku z art. 138 § 2 KPA, jest uzależniona od tego, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 KPA Skuteczność zarzutu zależy od tego, czy zaistniała przesłanka koniecznych do wyjaśnienia w sprawie okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

W myśl art. 138 § 2 zdanie pierwsze KPA, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze KPA jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (patrz: Barbara Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 728). Naruszenie takie nie może być usunięte przez organ odwoławczy w wyniku przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. np. wyr. NSA z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1184/15).

Uwzględniając przedmiot postępowania wskazania wymaga, że narzędziem służącym do ustalenia, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 3 rozporządzenia), która będąc podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, w dalszej perspektywie pozwala dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim - rodzajowo wyodrębnionym - postępowaniu. Brak analizy lub jej istotna wadliwość oznacza naruszenie przepisów postępowania (art. 7 oraz art. 77 § 1 KPA). Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z przepisami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie uznały, że braki, którymi dotknięta była analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu mogły mieć wpływ na prawidłowość decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z punktu widzenia formalnego, i budziły uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy w zakresie określonym w art. 61 ust. 1 – 5 PlanZagospU

W sprawie niniejszej organ pierwszej instancji ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia, czyli jako odstępstwo od zasady, o której mowa w ust. 1, zgodnie z którą wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Ustalając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanej inwestycji do wysokości 12 m zgodnej z wnioskiem inwestora organ pierwszej instancji pominął parametry zagospodarowania działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, a więc zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, o niewielkich parametrach zewnętrznych i niewielkich wskaźnikach zabudowy, co – jako wyjątek od zasady przedłużenia górnej krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na najbliższych działkach sąsiednich, powinno mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy przemawiają za tym konkretne wymagania ładu przestrzennego, czy inne normatywne przesłanki, których w analizie nie wykazano. Organ pierwszej instancji przyjął za prawidłowe wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie maksymalnym 12 m zgodnie z wnioskiem inwestora, choć jak sam zauważył, odbiega ona od wysokości istniejących budynków w obszarze analizowanym, zawierającej się w granicach 4 - 10 m, nie uzasadniając dlaczego - przy takich uwarunkowaniach urbanistycznych tego obszaru - ustalony na tym poziomie parametr zabudowy nie naruszy wymagań ładu przestrzennego okolicy. Wymaga również uwzględnienia, że wskaźniki i parametry nowej zabudowy powinny być przyjęte zarówno w analizie urbanistycznej, jak i w decyzji o warunkach zabudowy poprzez wskazanie dokładnych wartości, tymczasem w odniesieniu do wysokości kalenicy dachu w analizie wskazano wyłącznie, że będzie ona wynikać z zastosowania pozostałych określonych w analizie warunków.

Z rozporządzenia wynika również zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być powinno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. W tym kontekście, jako - co do zasady - nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego. Z analizy wynika, że brak jest możliwości ustalenia szerokości elewacji frontowej na podstawie średniej wartości tego parametru występującej w obszarze analizowanym (13,50 %), dlatego należało ustalić go jako maksymalną szerokość z tego obszaru (26 m z tolerancją 20 %), przy czym w analizie brak argumentacji uzasadniającej taki wniosek i podyktowane nim odstępstwo od zasady, o której mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia. Również dla wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalono wartość tego wskaźnika na poziomie maksymalnym z obszaru analizowanego, bez wyjaśnienia uwarunkowań urbanistycznych przemawiających za tym odstępstwem. Nie wskazano zatem w analizie na dostrzeżone w wyniku jej przeprowadzenia prawidłowości architektoniczne, czy urbanistyczne obszaru analizowanego przemawiające na rzecz uczynienia odstępstwa od wyliczonej średniej wartości wskaźników zabudowy z tego obszaru na rzecz maksymalnej wielkości tych wskaźników.

Uwzględnić należy, że skoro analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest podstawowym elementem postępowania w sprawie warunków zabudowy, w związku z tym należy z dużą rozwagą podchodzić do uzupełniania tej analizy w postępowaniu odwoławczym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sporządzenie analizy urbanistycznej odpowiadającej wymogom ustawowym wykraczałoby w tej sprawie poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o jakim mowa w art. 136 KPA Przyjęcie odmiennej koncepcji sprowadzałoby się do tego, że organ odwoławczy przeprowadziłby de facto postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy z wszystkimi niezbędnymi jego uwarunkowaniami i rygorami, a nie zaś dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów zgromadzonych przez organ pierwszej instancji. Uwzględnić należało przy tym kategorycznie wymóg sporządzenia analizy urbanistycznej przez osobę profesjonalnie przygotowaną do prac projektowych i planistycznych związanych z gospodarką przestrzenną.

Natomiast w odpowiedzi na argumentację skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie było wykazanie, że parametry nowej zabudowy, ustalone na zasadzie odstępstw od zasad ogólnych, określone zostały w sposób prawnie niedopuszczalny, ale to, że nie zostało przez organ pierwszej instancji należycie uzasadnione, iż planowany obiekt, poprzez wprowadzoną funkcję i parametry zabudowy, będzie mógł faktycznie obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecnymi już funkcjami, nie ograniczy ich, oraz że będzie stanowić ich uzupełnienie i podobieństwo.

Z tych przyczyn zarzuty naruszenia art. 64e w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 151a § 1 PostAdmU w zw. z art. 138 § 2 oraz art. 136 § 1 KPA nie zawierały usprawiedliwionych podstaw.

Również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie jest zasadny. Nie jest prawidłowe stanowisko autora skargi kasacyjnej, że sposób ustalenia przez Burmistrza Miasta i Gminy (...) zakwestionowanych przez organ odwoławczy parametrów planowanej zabudowy nie jest odstępstwem od zasad ogólnych, które wymagałoby szczegółowego uzasadnienia. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia, a wielkość powierzchni zabudowy na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia, czyli na zasadzie odstępstw od reguł ogólnych określonych w rozporządzeniu. Przepisy rozporządzenia dopuszczają odstępstwa od reguł ogólnych, przy czym z rozporządzenia tego expressis verbis wynika, że dopuszczalność ich zastosowania została uzależniona od wyników analizy urbanistycznej. Treść analizy w zakresie uzasadnienia odstępstwa powinna być przy tym na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy wartość wskaźnika odbiegająca od wartości ustalonej na zasadach ogólnych będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym, a takiego uzasadnienia dla wprowadzonych odstępstw w analizie i decyzji organu pierwszej instancji zabrakło. Dopuszczenie wyjątku powinno stanowić wynik analizy uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku urbanistycznego w całym obszarze analizowanym (por. wyr. WSA w Gliwicach z 30 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 803/21, wyr. NSA z 21.10.2020 r., sygn. akt II OSK 1923/20; por. także wyroki NSA z: 30.01.2018 r., sygn. akt II OSK 1515/17; z 13.12.2019 r., sygn. akt II OSK 336/18 oraz z 30.05.2019 r., sygn. akt II OSK 1330/18), a takiej analizy - w odniesieniu do zakwestionowanych przez organ odwoławczy parametrów i wskaźników nowej zabudowy - organ pierwszej instancji nie przeprowadził. Wymóg ten należało przy tym uznać za szczególnie istotny w tej sprawie, w której przedmiotem inwestycji jest budynek handlowo – usługowy o powierzchni sprzedaży do 1000 m2, a w najbliższym jego otoczeniu znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne o niewielkich gabarytach i niskich wskaźnikach zabudowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie nie doszło do wydania prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy, czyli decyzji zawierającej jako załącznik wyniki pełnej i wyczerpującej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w formie tekstowej i graficznej, zatem brak jest podstaw pozwalających uznać, że doszło do naruszenia art. 61 PlanZagospU.